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从“管企业”到“管资本” 国资委“壮士断腕”谋变革

时间:2017-08-09 13:23    来源:未知    浏览次数:    作者:常州新闻网 字号:TT

  

  时代周报记者 陈泽秀 发自广州

  在国企吞并重组、做大做强的要害之年,作为国企的“娘家人”,国资委本身也在经历变更。

  “娘家人”听起来慈爱亲切,实际上,国资委还有一个绰号:国企“婆婆”。 作为国务院直属的特设机构,国资委的管辖权过大,强势参与国企人事任免、财务打算乃至具体的经营决议各领域,令其饱受外界诟病。

  从1978年至今,国企改革历经近40年,被称作“最难啃的骨头”。中国企业研究院首席研究员李锦认为,现在国企改革的许多方案推行不下去,很重要的原因是国资改革不踊跃,没有为国企改革创造前提,“现在需要用国资改革推动国企改革,国资改革主要就是国资委的改革”。

  “壮士断腕”,2017年全国两会期间,国资委相关负责人在回应自身改革和职能转变时,以这四个字形容转型决心。两会过后,国资委主任肖亚庆随即开端密集调研。据时代周报记者不完全统计,截至目前,肖亚庆已经进行了十次对央企和地方国企的调研。

  今年5月10日,国务院办公厅转发了《国资委以管资本为主推进职能转变方案》(下称《方案》),首次对国资监管方式和国资委职能改变作出具体部署自惭形秽,自愧不如。《方案》指出,将依照政企离开、政资分开、所有权与经营权分别要求,科学界定国有资产出资人监管的边界。7月21日,国务院国资委党委召开中心组群体学习会,深刻学习贯彻习近平总书记关于国资监管国企改革发展重要阐述和《方案》。

  从“婆婆”变成“娘家人”,国资委要如何“壮士断腕”?

  从“管资产”到“管资本”

  在国企改革专家周放生看来,国资委叫国有资本监视管理委员会可能更为准确。周放生认为,这个名称可以追溯到国资委的前身,即1988年成立的国有资产管理局。周放生曾在该局工作,他表示,当时担忧人们轻易将资本与资本主义接洽起来,因此才应用了“资产”一词。

  国资委成立前,国有资产出资人的职能由当时的国有资产管理局、财政部、中组部等结合行使,疏散的管理体制使得责任主体不清,形成“九龙治水”困局。1998-2000年间,国有企业阅历三年脱困,加上中国参加世界贸易组织,政府职能亟须调整优化。2002年,中共十六大启动了国有资产管理体系改革。第二年,4月国资委正式挂牌,专司中央国有企业出资人和监管职能,实现了出资人职能的一体化。2004年6月,各省(区、市)国有资产监管机构相继组建,国有资产治理体制逐步理顺。

  央企和处所国企由此迈入了倏地发展的黄金期。国资委数据显示,不到7年时间(2002-2009年)里,央企资产总额从7万亿元增至21万亿元,利润从2405亿元增至8151亿元。首届国资委主任李荣融形容国资委成绩时打比喻:“一年出生一个中石化。”

  但美丽的成绩单当面,质疑声不断。著名经济学家张维迎曾撰文指出,2005年后,国企改革在某些方面呈现了停滞。在一些关键行业,国企日渐富有扩大性和进攻性,挤出民企或令民企生存日益艰苦,涌现了“国进民退”的现象。

  国资问题研究专家祝波善在接受时代周报记者采访时称,国资委的成立拥有非常大的积极意义,对于国有企业的发展初期施展了很大的作用,但2008年金融危机之后,国资委问题日益凸显。而在周放生看来,国资委的定位始终都是“出资人”。

  2013年,中共十八届三中全会明白提出,要完善国有资产管理体制,从管资产转向以管资本为主。今年5月颁布的《方案》,进一步对国资监管方式和国资委职能转变作出详细支配,持续强调国资委要以管资本为主推进职能转变。

  管理体制从“两级”到“三级”

  转变职能后,国资委将更多负责国有资本的监管,保值和增值成为重要任务。《方案》提到,突出国有资本运营,国资委要“牵头改组组建国有资本投资、运营公司,实行资本运作”。

  作为改革试点城市,深圳走在前面。早在1987年,深圳就组建了深圳市投资管理公司,并逐步形成了三层国有资产架构:第一层是深圳市国资委,对国有资产实现行政管理;第二层是资产管理公司,行使国有资本出资人职能;第三层是国有企业,从事生产经营。但运行中,由于体制不顺,发生诸多矛盾和摩擦,企业意见非常大。2004年9月,深圳撤销中间层,运行了17年的国有资产架构变为两层,即国资委和下属国有企业。

  祝波善对时代周报记者表现,国有资本的投资、运营公司相当于政府和市场之间的隔离带,一方面可以限制国资委的权利;另一方面,投资运营公司取得受权后,能够用管资本的逻辑运营企业,以此推进混杂所有制改革。他以为,把国有资本的投资、运营公司真正组建起来,是国资委这次职能转变的关键,“国资委应该制定游戏规矩,而不是国有企业好处的代言人”。

  2014年7月,国资委选择中粮集团、国投公司开展首批国有资本投资公司的试点工作。2016年7月,又扩大了神华集团、中国五矿、宝武集团等6家试点企业。这些试点公司,最直接的变化体现在管控模式上—都是三级管理架构、战略管控为主,实施“小总部、大产业”的原则。以试点三年的国投公司为例,其总部职能部门由原来的14个减少为9个,处室由56个减少到32个,管理职员掌握在230人以内,形成了“集团总部资本层—专业化公司资产层—生产单位执行层”的三级管控架构。

  全国人大财经委副主任委员、原国资委副主任邵宁在2014年6月撰文称,以现有大企业集团为基本形成国有资本投资、运营公司,是比较稳妥的方法。同时,国资委不该管的坚定不管,要让企业拥有更大的经营自主权,“如果人为在国资委下面搭建国有资本运营公司,搞不好又会变异成一个行政管理机构”。

  公然信息显示,目前央企层面,总计试点企业已达10家,其中8家投资公司,两家运营公司。而在37家省级国资委中,有21家改组组建了52户国有资本投资、运营公司。李锦接收时代周报记者采访时表示,国有资本投资、运营公司的试点,在未来势必会扩展。不过,值得注意的是,暂时还没有一个专门的文件,对国有资本投资、运营公司进行详细政策性指导,对于此类公司的定位目前仍难以肯定,运营方式和监管模式也尚未成熟。

  43项“放权清单”

  一直以来,国资委“管得太宽”每每被舆论诟病。

  前《国有资产法》起草组组长刘仪舜曾表示,政府不能既直接充当出资人代表,又直接管理企业,这样“政企不分”,不仅不能胜任国有资产经营的使命,而且很可能造成一个部门或少数人专权。李荣融也曾重复强调,国资委不能当婆婆加老板,不能批项目。

  此次公布的《方案》列出了43项“放权清单”,其中撤消事项26项,下放事项9项,授权事项8项,取消事项包括直接规范上市公司国有股东行为、审批中央企业子企业分成权鼓励方案、审批中央企业年金方案等;下放事项包含审批地方国资委监管企业的上市公司国有股权管理事项等。

  同时,国资委自身机构也迎来了大调整。2016年10月,国务院国资委联合机构调整和职能转变,新设立了监督一局、监督二局、监督三局,主要负责外派监事会反应问题的核查、分类处理、整改督办工作,组织发展国有资产重大考察,提出相关责任追究的意见提议,与监事会形成“一前一后”相互配合的关联,形成监督工作的完整闭环。

  从“管资产”迈向“管资本”为主,国资委监管的边界在哪里?《计划》提出,转变职能后,国资委将不行使社会公共管理职能,不干涉企业依法行使自主经营权—这“两不”,被业内人士认为是国资委的职能新边界。

  不外,李锦表示,国资委转向以“管资本为主”并不意味着不论企业,假如关涉到所有权或国有资产流失,国资委仍是要管的。此外,波及供水、供电、供暖气等公益性企业,也要管。周放生也表示,“目前国资委改革还处于过渡期”。固然从深远看,国资委应从“管企业”完全过渡到“管资本”,但这一过渡期毕竟会连续多久,目前很难预测。实际上,国企仍有大批的历史累赘和实际问题需要解决。对于垄断性、公益性的公司,国资委管企业的可能性较大,而对完全竞争的范畴或上市公司,国资委管资本的可能性较大。

  周放生认为,现在的国资委改革和国企改革已经成为一对互为推动的关系。国资委改革推动国企改革,国企改革倒逼国资委改革。


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